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圖片來源：攝圖網
在城市競争朝着“都市圈化”發展的當下(xià)，中(zhōng)心城市都渴望打破傳統邊際，争取更大(dà)的發展空間。
截至目前，國家發改委共點名支持4個城市編制實施都市圈發展規劃，分(fēn)别是南(nán)京、福州、成都、西安。
随着南(nán)京、福州都市圈規劃先後獲批，西安都市圈規劃也到了“關鍵時刻”——
7月12日，城叔從西安市發改委獲悉，《西安都市圈發展規劃》正在修改完善，對規劃的大(dà)綱也在進一(yī)步論證。“這項工(gōng)作已經提上議事日程，正在抓緊研究。”
被視爲“都市圈之核”的西鹹一(yī)體(tǐ)化，已經有了新的動向。
不久前，陝西省發改委發布重磅文件《關于西安市全面代管西鹹新區指導意見》（以下(xià)簡稱《意見》），“糾結”十年，承擔“西鹹一(yī)體(tǐ)化試驗”使命的西鹹新區終于“塵埃落定”——“西安市全面代管”。
種種迹象表明，“重構”西安格局的可能性正在出現。
“全面授權、不留空白(bái)”
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2011年，西鹹新區含着《關中(zhōng)—天水經濟區發展規劃》的“金鑰匙”橫空出世，被視爲“建設西安國際化大(dà)都市的重要途徑，推進西鹹一(yī)體(tǐ)化的關鍵”，一(yī)舉一(yī)動備受關注。
《西鹹新區總體(tǐ)規劃（2011-2020）》曾經這樣描述西鹹一(yī)體(tǐ)化————
“由于受行政區劃分(fēn)割、缺乏抓手等原因，一(yī)體(tǐ)化進展不快、力度不大(dà)，特别是西鹹結合部建設步伐緩慢(màn)，沒有形成實質性、大(dà)規模的開(kāi)發建設局面，目前兩個城市的發展都迫切需要在空間上拓展和内涵上提高，發揮各自優勢，實現互補共赢發展。”
誕生(shēng)伊始，西鹹新區就被視爲西鹹一(yī)體(tǐ)化的“先手棋”。其管委會也一(yī)度作爲陝西省級派出機構直接管轄西鹹新區。
不過，十年過去(qù)，西鹹新區的發展也并不如意，直到2017年西安市整體(tǐ)管代西鹹新區，托管其行政和社會管理職能，西鹹新區才開(kāi)始加速融入大(dà)西安。
但在西北(běi)大(dà)學經濟管理學院博士生(shēng)導師、永秀智庫理事長白(bái)永秀看來，”這是管理體(tǐ)制上的進步，但是彼時一(yī)些重大(dà)資(zī)源配置，包括一(yī)些空間規劃的權限還不屬于西安，實際上影響着西鹹新區，也影響着西鹹一(yī)體(tǐ)化的發展。”
到如今“西安市全面托管”，西鹹新區的走向終于塵埃落定。在陝西省發改委看來，“這是對2017年改革的深化與延伸，落實了西安全面管理的要求，進一(yī)步理順了西鹹新區管理的體(tǐ)制機制”。
此番調整，西鹹新區882平方公裏規劃範圍，将劃分(fēn)爲西鹹新區直管區和西安（西鹹新區）—鹹陽共管區，前者按照“全面授權、不留空白(bái)”的要求由西安全面管理，後者由鹹陽在統一(yī)框架下(xià)管理。
圖片來源：西鹹新區總體(tǐ)規劃
其職能配置、機構設置、人員(yuán)編制等制定管轄權都将收歸西安，直管區國土空間規劃納入西安市國土空間規劃統一(yī)編制。
這一(yī)定程度上也意味着，接下(xià)來西安将全面主導西鹹新區的開(kāi)發建設，對于西安拓展發展空間意義深遠。
西安朝華管理科學研究院院長單元莊對城叔表示，從現在來看，大(dà)型城市的競争已經非常激烈，進一(yī)步擴大(dà)西安的管理權限，對西安整體(tǐ)面臨的這種格局是有好處的。一(yī)方面增強了西安的總體(tǐ)實力，一(yī)方面也解決了區域行政管理的權限障礙。
白(bái)永秀也認爲，西安市全面管理西鹹新區，意義重大(dà)。
首先，西鹹新區在體(tǐ)制上和發展方向得以進一(yī)步明确；其次，利用西鹹新區的資(zī)源，可以從整體(tǐ)上統一(yī)規劃，做強大(dà)西安；最後，也有利于西安和鹹陽關系的進一(yī)步發展，西鹹新區主體(tǐ)給了西安，一(yī)小(xiǎo)部分(fēn)也回到鹹陽，有利于其安排自身發展。
“西鹹一(yī)體(tǐ)化提了這麽多年，一(yī)直在等如何一(yī)體(tǐ)化，這也算是有了一(yī)個結果吧。”他表示。
并非“合并”一(yī)條路
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近年來，安徽、山東、河南(nán)等多省份陸續啓動區劃調整，如安徽三分(fēn)巢湖做大(dà)合肥，濟南(nán)合并萊蕪，今年3月洛陽市也迎來撤縣設區。
關于西鹹行政一(yī)體(tǐ)化的呼聲也曾熱鬧一(yī)時。
作爲最早提出“西鹹一(yī)體(tǐ)化”主張的學者，陝西省社會科學院學術委員(yuán)會副主任張寶通曾提出，以三分(fēn)巢湖、濟萊行政一(yī)體(tǐ)化爲範本“三分(fēn)鹹陽”，将鹹陽中(zhōng)心城區等區域并入西安。他認爲，“若不三分(fēn)鹹陽，則西鹹一(yī)體(tǐ)化難以按下(xià)加速鍵。”
對此，鹹陽政府層面并不認同。去(qù)年10月，鹹陽市委督查室在回應網友留言時透露————
目前，我(wǒ)們在省市各類會議中(zhōng)未讨論過西安-鹹陽行政一(yī)體(tǐ)化，所以更無西鹹合并時間表。“三分(fēn)鹹陽”的說話(huà)隻有個别學者的一(yī)家之言，未進入到官方正式文件中(zhōng)。
時至今日，西鹹一(yī)體(tǐ)化推進緩慢(màn)已成各方共識。此前有報道指出，鹹陽坊間一(yī)直有“割鹹陽肉而肥西安”之說，認爲鹹陽是西安做強做大(dà)的砝碼，但鹹陽如何實現共赢卻并不明朗。因此，鹹陽與西安在一(yī)體(tǐ)化方面一(yī)直有分(fēn)歧。
《鹹陽日報》理論版曾刊文指出，對于陝西及西安而言，西鹹一(yī)體(tǐ)化不隻是爲了“打造大(dà)西安”“GDP過萬億”，而是要跳出城牆看西安。
“要學習借鑒粵港澳大(dà)灣區建設、長三角一(yī)體(tǐ)化發展等成功經驗，看看先進地區都是怎麽做的，不要在“安徽三分(fēn)巢湖”的思維中(zhōng)自我(wǒ)設限。”
“一(yī)些人覺得把鹹陽合并進來，西安一(yī)切問題就都解決了。現在不可能這麽大(dà)的兩個城市合并，兩個縣合并都很困難，何況是兩個市。”在白(bái)永秀看來，市場經濟本來就是相互融合，相互滲透的，城市之間的融合與一(yī)體(tǐ)化發展，并非隻有行政合并這一(yī)種。
單元莊則認爲，産業才是西鹹一(yī)體(tǐ)化的根本所在。“管理權先要服務于産業發展。西鹹最關鍵的問題是20年沒有找到自己真正的産業定位，而是‘多龍治水’，沒有真正從大(dà)西安真正的産業布局的角度來考慮。”
他表示，西安是中(zhōng)國航空業的中(zhōng)心，應該在西安的北(běi)部建立中(zhōng)國最大(dà)的航空産業基地，包括制造業，服務業和科研開(kāi)發業等，并把西鹹新區定位爲西安的民用航空業的基地，以此爲中(zhōng)心發展航空制造業，如客機改貨機零部件等。
“不隻是陝西的西安”
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2020年，西安完成了兩個晉級。
第一(yī)個是晉級“萬億GDP俱樂部”，經濟規模達到10020.39億元。第二個是過去(qù)十年人口增加448.51萬，以1295.29萬跻身“全國十大(dà)人口城市”。
如何在未來五年更上一(yī)層樓？站在城市以都市圈交鋒的新賽道，西安要想和同能級城市比拼，甚至彎道超車(chē)，需要更大(dà)的空間，更強的産業。
翻看近幾年的陝西省政府工(gōng)作報告，西鹹一(yī)體(tǐ)化幾乎都被明确列入當年的重點工(gōng)作。而今年，在西鹹一(yī)體(tǐ)化的後面，還加上了建設西安都市圈。
根據陝西“十四五”規劃綱要，西安都市圈的範圍是“一(yī)核、兩翼、三區、多組團”：
“一(yī)核”即西安主城區、鹹陽主城區和西鹹新區組成的都市圈核心區，“兩翼”即南(nán)部秦嶺生(shēng)态文化提升區和北(běi)部渭北(běi)産業轉移承載區，“三區”指銅川主城區、渭南(nán)主城區、楊淩示範區等。
在這種背景下(xià)，白(bái)永秀認爲光把鹹陽合并進來，隻能解決大(dà)西安的問題，但是西安不能隻是陝西的西安，也不隻是西部的西安，至少應該是中(zhōng)西部的西安。其未來的發展需要從三個層次整體(tǐ)考慮：
西安都市圈是以西安爲中(zhōng)心的關中(zhōng)城市圈，主要是西安、鹹陽、銅川、渭南(nán)等城市的半小(xiǎo)時經濟圈，這是第一(yī)個層次；
将這個城市圈進行延伸，向西是寶雞、天水，再進一(yī)步就是平涼、慶陽等，向北(běi)是延安，向東是三門峽、運城等城市，向南(nán)可以把商(shāng)洛納入進來，這是第二個層次；
第三個層次，就是西安和鄭州、太原如何協同發展，呼籲打造西鄭太黃河中(zhōng)下(xià)遊經濟協作區，這對中(zhōng)西部的發展非常重要。
白(bái)永秀認爲，這是一(yī)種自然而然，一(yī)層套一(yī)層的關系，不能孤立地看問題。眼下(xià)，光提西鹹一(yī)體(tǐ)化還不到位，還需要西安和銅川、西安和渭南(nán)的一(yī)體(tǐ)化。省級層面上可以成立協調機構，各市之間也要有行政聯合機制，進行産業劃分(fēn)，形成錯位發展。
就在前不久，西安與東邊的渭南(nán)市簽署戰略協議，共同打造西渭東區。根據2021年渭南(nán)市政府工(gōng)作報告，“十四五”期間，渭南(nán)市将深化西渭融合，積極參與西安都市圈功能布局，依托西渭東區、富閻産業協作區，服務西安、發展渭南(nán)。
在都市圈發展的大(dà)潮下(xià)，消除行政壁壘，加快一(yī)體(tǐ)化進程正成爲現實，而作爲中(zhōng)心城市的西安，想要在未來的都市圈競争中(zhōng)搶占先機，不僅需要積累自身優勢，還需要輻射帶動周邊城市，形成梯隊發展。
