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向外(wài)圍無限擴張、大(dà)拆大(dà)建的“攤大(dà)餅”模式，在城市發展過程中(zhōng)一(yī)直被人诟病。随着我(wǒ)國城鎮化率和服務業占GDP比重均超過50%，城市發展也開(kāi)始由增量擴張爲主轉入存量更新爲主的新階段，“攤大(dà)餅”模式逐步成爲過去(qù)式。圍繞城市核心區開(kāi)始的以存量資(zī)源開(kāi)發爲主的城市“有機更新”成爲新時期城市發展的主流。
目前，我(wǒ)國越來越多的城市開(kāi)始加大(dà)政策支持力度推進城市更新，但仍然存在資(zī)金短缺、政策标準缺失、形象工(gōng)程屢禁不止等瓶頸，亟須通過改革創新實現突破。
城市發展“存量”模式開(kāi)啓
截至目前，北(běi)京、上海、廣州、天津等都加快了城市存量資(zī)源的更新改造。
位于北(běi)京西直門交通樞紐附近的京鹽融園，以前一(yī)直是中(zhōng)鹽集團的存鹽倉庫。随着經濟的發展和城市功能的不斷升級，地處北(běi)京核心地區、占地近10畝的存鹽倉庫已經越來越不能适應城市發展的需要。作爲倉儲場所，其吸引了大(dà)量的車(chē)流、物(wù)流，對西直門周邊交通等幹擾較大(dà)。而作爲企業的固定資(zī)産，其運行效率也越來越低。
針對這種情況，中(zhōng)鹽集團對包括京鹽融園在内的，位于北(běi)京市西城區、豐台區、通州區等區縣的7處類似資(zī)産進行了整體(tǐ)更新改造。京鹽融園主要倉庫整體(tǐ)框架結構得到了保留，并在此基礎上進行了改造和結構加固，總共建成了6000平方米的辦公面積。以前破舊(jiù)的倉庫，變成了一(yī)個環境優雅的辦公院落，老倉庫的紅牆磚透出一(yī)股後工(gōng)業時代感覺，與整體(tǐ)的科創風格設計相得益彰。
“與高樓大(dà)廈的寫字樓相比，這樣的環境特别受高科技、文創企業歡迎。”京鹽融園負責人劉欣介紹，目前6000平方米的辦公面積已經全部租出，入駐的都是高科技企業。
針對城市更新等相關議題，全國工(gōng)商(shāng)聯房地産商(shāng)會城市更新分(fēn)會近期深入全國30多個城市開(kāi)展專題調研。相關調研報告認爲，“十三五”以來，我(wǒ)國新型城鎮化建設取得階段性成果，2019年常住人口城鎮化率已達60.6%，第三産業增加值占國内生(shēng)産總值比重達到53.9%。這兩個關鍵數據，标志(zhì)着我(wǒ)國城市發展由增量擴張爲主，轉入存量更新爲主的新階段。
全國工(gōng)商(shāng)聯房地産商(shāng)會城市更新分(fēn)會會長柴志(zhì)坤表示，随着第三産業增加值超過第二産業，以前的“攤大(dà)餅”模式已經不适應城市發展新要求。它不僅過度占用農村(cūn)土地，降低了每單位基礎設施服務的人口，加重了地方政府債務負擔，而且大(dà)大(dà)削弱了城市的集聚效益，使城區内産生(shēng)了大(dà)量低效土地資(zī)源，影響了經濟産出的效率。
據了解，當前包括北(běi)京在内的一(yī)些城市，空置的寫字樓、倉儲等樓宇大(dà)量存在。北(běi)京築福集團董事長董有介紹，目前，北(běi)京市門頭溝、石景山和通州三個區的空置存量房産就超過1000萬平方米。
行業分(fēn)析機構認爲，受新增供應大(dà)、市場需求不足影響，北(běi)京衆多産業園的空置率正在持續上升。預計到2020年底，北(běi)京成熟産業園體(tǐ)量将超過1500萬平方米，空置率将突破30%。
“城鎮化建設中(zhōng)有一(yī)對突出矛盾值得高度重視。”中(zhōng)國人民大(dà)學國家發展與戰略研究院高級研究員(yuán)秦虹表示，1978年至2018年，我(wǒ)國城鎮人口增長了3.8倍，但同期城鎮建成區面積卻增長7.4倍，即從7000平方公裏增加到5.85萬平方公裏，面積增長比人口增長快一(yī)倍。
據介紹，目前國内城鎮化率總體(tǐ)超過60%，其中(zhōng)超過80%的城市有20個，超過70%的有40個。有的城市已經處于人口流失的狀态，卻還在搞擴張式發展。這對于未來發展是有害的，必須通過挖掘城市内部潛力，提高城市效率來獲得新的增長。
以成都爲例，城市擴張中(zhōng)的基礎設施建設等成本已經越來越難以承受。近年來成都已考慮基本停止外(wài)圍擴張，轉而在城市中(zhōng)心推動“有機更新”，例如把一(yī)些老舊(jiù)批發市場改造爲辦公商(shāng)用設施等。
将撬動十萬億投資(zī)規模
據全國工(gōng)商(shāng)聯相關課題組測算，當前啓動我(wǒ)國城市更新戰略可拉動投資(zī)規模10萬億元。
首先，城市更新将加快新舊(jiù)動能轉換。随着新經濟快速發展和城市轉型升級加快，一(yī)些城市的傳統商(shāng)業設施、老舊(jiù)廠房等出現産能過剩。對此，全國工(gōng)商(shāng)聯房地産商(shāng)會城市更新分(fēn)會秘書(shū)長夏子清表示，啓動城市更新戰略，可以高效利用城市存量土地資(zī)源，通過模式創新、政策調整和創造新需求來釋放(fàng)“過剩”産能，促進城市轉型發展。據介紹，廣東省近年來通過對“舊(jiù)城鎮、舊(jiù)廠房、舊(jiù)村(cūn)莊”改造累計節約土地20.4萬畝，節地率達42.4%。單位建設用地産出從2008年的每年每畝13.7萬元增加到30多萬元，增長率超過125%。
其次，城市更新還可以有效擴大(dà)國内需求。據住房和城鄉建設部統計，目前全國共有老舊(jiù)小(xiǎo)區近16萬個，涉及居民超4200萬戶，建築面積約40億平方米。按照目前每平方米投入1000元的标準計算，我(wǒ)國老舊(jiù)小(xiǎo)區改造投資(zī)總額可達4萬億元。各地城中(zhōng)村(cūn)改造未來兩三年投資(zī)規模預計可達1.8萬億元。老舊(jiù)商(shāng)辦物(wù)業約爲170億平方米，即使按照每年改造1%計算，年投資(zī)規模就是萬億級水平。其中(zhōng)，僅北(běi)京、上海、深圳三地老舊(jiù)小(xiǎo)區綜合整治、老舊(jiù)工(gōng)業區改造，以及商(shāng)辦物(wù)業更新的投資(zī)規模每年就超過2000億元。
城市更新中(zhōng)的老舊(jiù)工(gōng)業區改造、商(shāng)辦物(wù)業更新等項目，由于有較好的投資(zī)收益，能夠有效吸引社會投資(zī)。據介紹，2008年以來廣東省累計投入改造資(zī)金1.66萬億元，其中(zhōng)社會投資(zī)約占86%。同時，各地通過城市更新而形成的新工(gōng)業、新商(shāng)住、新生(shēng)态等集聚區，已成爲引領當地經濟高質量發展的熱土。
再次，城市更新是對城市區域再規劃和環境再升級的過程。清華大(dà)學建築學院教授邊蘭春(博客)表示，我(wǒ)國城鎮老舊(jiù)小(xiǎo)區量大(dà)面廣，涉及上億居民，普遍存在原設計标準較低、維護不到位、市政設施破損嚴重、公共服務和配套設施缺乏等問題，難以滿足人民群衆對美好生(shēng)活的需求。城市更新可有效破解城市發展不平衡不充分(fēn)的難題，提高居民獲得感，促進城市可持續發展。
三大(dà)瓶頸亟待破解
當前我(wǒ)國城市更新仍處于初級階段，存在資(zī)金短缺、政策法規缺失、形象工(gōng)程屢禁不止等瓶頸。
資(zī)金短缺是目前城市更新過程中(zhōng)最爲突出的一(yī)個問題。北(běi)京築福集團已在全國不少城市參與上千個老舊(jiù)小(xiǎo)區改造項目。“今年我(wǒ)國計劃改造3.9萬個城鎮老舊(jiù)小(xiǎo)區，總投資(zī)預計在7000億到1萬億元。其中(zhōng)，中(zhōng)央财政計劃出資(zī)543億元，其餘需要鼓勵消費(fèi)者和企業承擔，資(zī)金壓力相當大(dà)。”董有表示，實施城市更新戰略投資(zī)巨大(dà)，如何創新投融資(zī)體(tǐ)制是關鍵。
在城市更新項目中(zhōng)，“拆除重建”和“有機更新”類項目，由于投資(zī)收益較好，能夠有效吸引社會投資(zī)。但對于“綜合整治”類項目，由于老舊(jiù)小(xiǎo)區改造項目大(dà)部分(fēn)爲民生(shēng)工(gōng)程，盤活閑置資(zī)産的運營收入相對較低，遠遠不足以彌補改造投入，很難吸引社會資(zī)本深度參與。再加上财政投入有限，資(zī)金短缺就成爲抑制老舊(jiù)小(xiǎo)區改造的瓶頸。
對此，北(běi)京房山新城投資(zī)公司副總經理雷愛先說，廣東省對“舊(jiù)城鎮、舊(jiù)廠房、舊(jiù)村(cūn)莊”的“三舊(jiù)”改造是目前全國城市更新做得較好的。在實際推進中(zhōng)，“三舊(jiù)”中(zhōng)的舊(jiù)村(cūn)莊和舊(jiù)廠房改造成果顯著，而舊(jiù)城鎮改造則一(yī)直困難重重、收效不大(dà)。主要原因就是舊(jiù)村(cūn)莊和舊(jiù)廠房改造是讓多元主體(tǐ)都能受益，能夠吸引衆多社會資(zī)本參與。而舊(jiù)城鎮的老舊(jiù)小(xiǎo)區改造，則因爲産權多元化、資(zī)金短缺、政策缺失等瓶頸遲遲難有進展。
城市更新是城市治理現代化的一(yī)個新課題，從各地城市更新的實踐看，政策缺失、法規缺位等瓶頸問題也比較突出。
目前，國内針對城市建設項目的法規、政策、規劃、标準等頂層制度法規都是針對新建建築的，而對于城市更新改造還沒有明确的規定。“包括土地管理法、房地産管理法、擔保法、合同法等一(yī)些頂層的制度法規，在更新改造項目和存量土地開(kāi)發方面還非常欠缺。”雷愛先說。
同時，實際操作中(zhōng)的各種規範缺失嚴重。在北(běi)京等多地參與城市更新項目投資(zī)改造的高和資(zī)本合夥人陶民坦言，像舊(jiù)工(gōng)廠改造等城市更新項目，大(dà)部分(fēn)都要改變建築物(wù)用途，面積也會随之發生(shēng)變化，這些都需要相關部門批準認可的手續或文件等。但實際操作中(zhōng)，沒有這樣一(yī)個政府部門來審批，往往隻有地方政府“會議紀要”或行政命令。“因爲沒有明确的政策和法律保障，直接影響了一(yī)些更新項目資(zī)産的交易、證券化等，也加大(dà)了相關企業的經營風險，爲權力尋租提供了空間。”
城市更新的技術标準也嚴重滞後。董有、雷愛先等企業家反映，對于舊(jiù)有建築更新改造，目前還沒有明确的技術标準，如果按照新建建築的标準，則很多更新改造因難以達标将無法進行。例如，新建建築要求達到八級抗震标準，大(dà)部分(fēn)的更新改造項目不可能達到。“目前，許多城市對于更新改造項目，包括設計單位、審圖單位等都不知(zhī)道按什麽标準來執行。唯一(yī)的辦法就是開(kāi)專家會，以專家的意見來定調，而不是靠制度和标準。”
除了資(zī)金、政策法規，另一(yī)個比較突出的瓶頸就是面子工(gōng)程、形象工(gōng)程在一(yī)些城市更新項目中(zhōng)屢見不鮮。按照今年城鎮老舊(jiù)小(xiǎo)區改造的标準，每平方米費(fèi)用在1000元左右。“但實際上，一(yī)些城市老舊(jiù)小(xiǎo)區改造每平方米投入甚至不到30元。”董有說，有的老舊(jiù)小(xiǎo)區改造項目隻是刷了一(yī)下(xià)外(wài)立面，與加裝電(diàn)梯、提升環境的要求相差甚遠，而有的則隻做了幾個樣闆工(gōng)程。
據介紹，還有不少城市在城市更新過程中(zhōng)大(dà)拆大(dà)建，導緻城市曆史文化風貌不僅未得到保護和修複，反而不同程度地遭受了損毀。
應加強頂層設計
有關專家建議，不斷改革創新，加強頂層設計，破解城市更新過程中(zhōng)的難題。
對于資(zī)金短缺問題，應創新市場機制，形成整體(tǐ)打包、項目統籌、肥瘦搭配的市場推廣模式，激發社會資(zī)本參與的積極性。同時，政府應靈活運用财政、金融等手段，不斷創新投融資(zī)體(tǐ)制和工(gōng)具。
例如，推動國家政策性銀行向地方政府提供20年以上低利率的長期貸款。社會資(zī)本通過“房産價值增值、盤活存量資(zī)源、增量産權資(zī)産”等方式，實現市場運作并獲得資(zī)金自平衡；研究制定專項财政激勵政策，進一(yī)步明确純政策性、準政策性、市場性的内容，構建利益确認、協調及分(fēn)配機制，激發各地的主動性和創造性。
秦虹建議，将城市更新金融政策從房地産開(kāi)發金融政策中(zhōng)分(fēn)離(lí)出來專項管理；引導和鼓勵保險、金融機構進入城市更新領域；設立政府性城市更新母基金及公募私募産業基金；将公募REITs試點擴大(dà)到城市“有機更新”和“綜合整治”類項目。
對于政策法規缺失的問題，建議國家層面成立城市更新領導小(xiǎo)組，指定相關部委牽頭負責，地方層面以城市一(yī)級統籌管理城市更新，建立以更新規劃爲抓手的空間管理體(tǐ)系，以行政審批爲抓手的過程監管體(tǐ)系。并逐步完善城市更新法規體(tǐ)系，對标梳理滞後的相關政策法規，盡快構建全要素的管理和技術規範體(tǐ)系。例如，上海出台規定，一(yī)些城市更新項目改造後，隻要改造标準比老标準高就可以通過驗收。同時，在城市更新項目中(zhōng)，建議創新推進政策規劃兼容，商(shāng)業服務用地與商(shāng)業辦公用地可以相互轉換，住宅用地可以全部或部分(fēn)轉換爲商(shāng)業服務業或商(shāng)務辦公用地。
而針對形象工(gōng)程問題，柴志(zhì)坤、秦虹等專家建議，一(yī)是要建立城市更新負面清單制度，對城市更新過程中(zhōng)凸顯的一(yī)些問題，以負面清單的方式加以約束，堅決杜絕。而對于負面清單之外(wài)的内容，則可以進一(yī)步放(fàng)開(kāi)，給城市更新更大(dà)的市場空間。二是探索城市更新倒逼機制，以倒逼機制力促低效資(zī)産使用主體(tǐ)主動實施城市更新。根據用地規模、畝均産值、單位能耗、排污強度等指标對用地效率進行分(fēn)等定級，并在用能、用電(diàn)、用水、排污權等方面實行差别化配置，倒逼低效資(zī)産使用主體(tǐ)主動實施改造或退出。
邊蘭春表示，城市更新戰略的實施，有助于打破千城一(yī)面的城市形象。在充分(fēn)考慮舊(jiù)城區原有空間結構、社會網絡及衰退根源的基礎上，應因地制宜采取重建、整建和維護等多種更新模式和手段，保護、延續和發展城市的傳統曆史風貌。
在破解瓶頸的同時，專家認爲，還要從更高層面認識城市更新的重要性。目前，從中(zhōng)央到地方，對于城市更新的政策規定各有不同，存在地區不平衡、不系統、碎片化等問題。從國内外(wài)發展形勢看，應當從頂層設計上将城市更新上升爲國家戰略。
專家建議，國家建立由城市更新專項規劃及年度計劃組成的城市更新目标傳導機制，支持地方政府加強城市更新與人口發展規劃、國土空間總體(tǐ)規劃、控制性詳細規劃、城市設計、行業專項規劃等的充分(fēn)銜接。
同時，建議将城市更新戰略納入國家“十四五”規劃，爲城市更新政策及規劃制定提供前瞻性、全局性以及系統性的指引。城鎮化率達到60%左右的省份或城市，應編制“十四五”城市更新專項規劃，明确城市更新的總體(tǐ)目标、發展方向和實施策略，設置城市更新相應指标，建立城市更新推動機制，加快推動新型城鎮化建設。
