欄目導航 Navigation
危機對話(huà)：
當此百年未有之大(dà)變局，全球大(dà)疫情和金融大(dà)動蕩的時代，危中(zhōng)有機，如何化風險爲機遇，鳳凰網财經發起《危機對話(huà)》，與國内外(wài)官員(yuán)、學者、經濟學家、機構高管對話(huà)，探尋疫情下(xià)的全球經濟影響，世界格局變遷，政策應對措施，投資(zī)機遇和風險，爲業内提供有深度有思想的解讀和觀點。
對話(huà)劉世錦：十年内中(zhōng)國最大(dà)的結構性潛能就是都市圈建設
對話(huà)嘉賓：劉世錦 中(zhōng)國發展研究基金會副理事長，全國政協經濟委員(yuán)會副主任
主持人：張濤鳳凰網财經總監
閱讀要點：
1全球經濟進入衰退，問題隻是多大(dà)程度。資(zī)本市場大(dà)幅下(xià)跌後，是否引發金融危機乃至經濟危機，還需要觀察，但可能性明顯上升。
2全球經濟衰退對中(zhōng)國經濟的影響不可低估。如果說疫情對經濟的第一(yī)波沖擊是一(yī)季度的階段性停擺，第二波沖擊将會是此後兩三個季度的外(wài)貿大(dà)幅下(xià)滑，或許還有金融沖擊。這樣對大(dà)的增長格局需要重新評估。在全球經濟深度衰退的背景下(xià)，中(zhōng)國經濟能夠穩住，保持一(yī)個适度的正增長，就是很大(dà)的勝利。
3對現階段的中(zhōng)國經濟，不論是短期内應對疫情沖擊穩增長，還是未來一(yī)個時期保持中(zhōng)速增長，着眼點、立足點都應轉到結構性潛能。我(wǒ)們還有結構性潛能可用，還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴了刺激政策的地步。中(zhōng)國經濟遠高于發達經濟體(tǐ)的增速，主要靠的是結構性潛能。
4我(wǒ)們正面臨着持續推進城市化進程、提高全社會資(zī)源配置效率與既有城市結構性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中(zhōng)，加快建設都市圈是一(yī)個必然選項，準确地說，是一(yī)個逼出來的、不得不采取的選項。
5今後十年，僅僅都市圈的發展，給中(zhōng)國經濟每年提供的增長動能，保守估計，每年也會有0.5到1個百分(fēn)點。
6都市圈建設面臨不少思想觀念、體(tǐ)制機制和政策方面的阻力與約束，需要從農村(cūn)土地制度改革等六大(dà)方面深化改革去(qù)解決。
7深化改革的機制很重要，應該堅持頂層設計、基層試驗。
8相對于短期刺激政策，改革通常被認爲是慢(màn)變量。事實證明，在特定時期，如果相關條件基本具備，與發展方向契合的改革措施也可以成爲快變量，更重要的是，這樣的改革措施所激發的增長動能不僅體(tǐ)量更大(dà)，而且效率更高、可持續性更強。
9當我(wǒ)們遇到一(yī)些困難，特别是遇到某種很大(dà)挑戰的時候，應該推出一(yī)些新的改革措施，把中(zhōng)國經濟增長的潛能釋放(fàng)出來，從而有一(yī)個中(zhōng)速的高質量的發展。現在應該是一(yī)個比較合适的時機。
01 新冠病毒對全球和中(zhōng)國經濟有何影響？
鳳凰網财經：新冠病毒目前在海外(wài)急劇爆發，确證人數已超50萬，也引起全球金融市場大(dà)幅動蕩，深度的經濟影響尚未體(tǐ)現，但很多學者評價這已經是金融危機，甚至認爲08年都不能比，要和1929年的美國大(dà)蕭條去(qù)比。您認爲這個觀點對嗎(ma)？您怎麽看全球的經濟影響？
劉世錦：美歐等國疫情進入加速上升階段，政府應對由前期的寬松模式被迫轉爲某種嚴控模式，經濟部分(fēn)或幾乎全部出現停擺。美歐二季度負增長已成定局，全球經濟進入衰退，問題隻是多大(dà)程度。資(zī)本市場大(dà)幅下(xià)跌後，是否引發金融危機乃至經濟危機，還需要觀察，但可能性明顯上升。
另一(yī)個不确定性是，海外(wài)疫情在現在的應對模式下(xià)，即使回落，恐怕難以像中(zhōng)國這樣短期内清零，會不會出現一(yī)個長的尾部？若如此，疫情将會延續到下(xià)半年，甚至跨年度，對經濟的沖擊就不是短期的。
鳳凰網财經：您曾經有一(yī)個觀點，認爲中(zhōng)國經濟可以保持5%~6%的中(zhōng)速增長10年左右，現在疫情爆發，您認爲中(zhōng)國今年經濟增長能否實現這個目标？
劉世錦：國内疫情已經控制住，開(kāi)始打掃戰場。經濟前所未有地幾乎停擺了一(yī)個多月，三月份逐步恢複，一(yī)季度仍會一(yī)定幅度的負增長。我(wǒ)們原來估計，二季度恢複正常增長，三四季度加一(yī)把勁，有可能大(dà)部甚至全部補上一(yī)季度的增長缺口。但因爲美歐負增長，經濟會不會出現大(dà)的問題，還要繼續關注。
全球經濟衰退對中(zhōng)國經濟的影響不可低估。如果說疫情對經濟的第一(yī)波沖擊是一(yī)季度的階段性停擺，第二波沖擊将會是此後兩三個季度的外(wài)貿大(dà)幅下(xià)滑，或許還有金融沖擊。這樣對大(dà)的增長格局需要重新評估。在全球經濟深度衰退的背景下(xià)，中(zhōng)國經濟能夠穩住，保持一(yī)個适度的正增長，就是很大(dà)的勝利。
改革開(kāi)放(fàng)以來，中(zhōng)國經濟經曆了30多年10%左右的高速增長，過去(qù)十年進入增長階段轉換期，到去(qù)年爲止，增速還在6%以上；逐步轉入中(zhōng)速增長平台後，今後十年，仍有可能保持5-6%或5%左右的增速。
02 減免稅費(fèi)爲中(zhōng)小(xiǎo)企業降低成本 受疫情影響大(dà)的群體(tǐ)可以直接發錢
鳳凰網财經：很多中(zhōng)小(xiǎo)企業在疫情中(zhōng)遭遇了很大(dà)的沖擊，中(zhōng)國中(zhōng)小(xiǎo)企業協會的調查表示，約86.5%的受訪中(zhōng)小(xiǎo)企業表示經營受到較大(dà)影響，其中(zhōng)近30%反映影響“特别嚴重”，将導緻虧損。資(zī)金緊張是企業最大(dà)的困難，近九成企業賬上資(zī)金撐不到三個月。針對中(zhōng)小(xiǎo)企業的困境和經濟下(xià)滑的風險，政策層面有沒有什麽好的解決辦法？
劉世錦：這次疫情引起的經濟下(xià)滑與以往由于經濟内部出問題導緻的下(xià)滑明顯不同，短期經濟政策要對症下(xià)藥，集中(zhōng)于“恢複”“救助”“避險”。
“恢複”就是把被疫情打斷了的産業循環和經濟秩序恢複起來。近期複工(gōng)複産中(zhōng)的困難，有人說是需求問題，有人說是供給問題，其實兩邊都有問題，因爲循環鏈條被打斷了。
“救助”是幫助那些處境艱難、甚至日子過不下(xià)去(qù)的企業和個人，重點是中(zhōng)小(xiǎo)企業和低收入人群。這也是恢複經濟秩序的一(yī)個部分(fēn)。
“避險”就是防控經濟中(zhōng)已有結構性矛盾可能引起的風險，防止老矛盾引出新問題。
當務之急是盡快恢複正常産業循環和經濟秩序，重點是使受沖擊最大(dà)的服務業轉起來。對疫情已不是當初的未知(zhī)狀态，應能說“可防可控”了。重點放(fàng)在防止外(wài)部輸入上，即便出現個别病例，應完全有能力控制。要把防止把過度防控等同于政治正确的傾向。
以往遇到經濟下(xià)滑，習慣的做法是政府拿錢搞基建，以提振需求，但這種傳統刺激辦法對上面提到的“恢複”“救助”針對性不強，而且通過增加負債搞基建項目，還會加大(dà)地方政府已有的債務風險，并非“避險”。
鳳凰網财經：您目前也是央行貨币政策委員(yuán)會的委員(yuán)，對于美聯儲實行的零利率怎麽看？美聯儲主席鮑威爾說他們還有政策空間。中(zhōng)國央行需要怎麽應對未來全球風險帶來的沖擊？
劉世錦：貨币政策應注重兩個目标，一(yī)是經濟運行保持充足的流動性；二是适度降低融資(zī)成本。近期央行已經采取諸多有效措施，下(xià)一(yī)步還有較大(dà)政策空間。這一(yī)點與西方國家有很大(dà)不同。
财政政策應緻力于纾困，通過減免稅費(fèi)降低中(zhōng)小(xiǎo)企業的固定成本，對疫情沖擊大(dà)的群體(tǐ)、低收入群體(tǐ)，特别是無工(gōng)作即無收入的人群，可以采取直接發放(fàng)貨币補貼的方式。
03 中(zhōng)國是否應推出經濟刺激政策？
鳳凰網财經：當前很多國家爲了應對疫情，都出台了大(dà)力度的刺激政策，美國除了降息，還出台了2萬億美元的刺激方案。中(zhōng)國應該怎麽應對？
劉世錦：經濟遇到困難就想到用刺激政策，除此之外(wài)，還有沒有更合理且管用的辦法？觀察和解決問題的思路要有一(yī)個調整。
前段時間讨論中(zhōng)國經濟增速，一(yī)種觀點主張通過大(dà)力度刺激政策“保六”。如果中(zhōng)國遠高于發達經濟體(tǐ)的增速靠的刺激政策，那麽發達經濟體(tǐ)這些年空前寬松的宏觀政策至少也應該将其增速搞到6%以上。我(wǒ)曾經用一(yī)個例子說明宏觀政策的作用，假定宏觀經濟如同一(yī)個水深2米的泳池，水面會出現波動，宏觀政策可以使這種波動減小(xiǎo)，但水深由2米變成1.5米或1米，或者反過來，由1米升到1.5米或2米，宏觀政策是無能爲力的，而要靠結構性潛能。
中(zhōng)國經濟遠高于發達經濟體(tǐ)的增速，主要靠的是結構性潛能。
這種結構性潛能，就是經濟學上所說的後發優勢，通俗地說，是作爲一(yī)個後發經濟體(tǐ)，在技術進步、産業結構和消費(fèi)結構升級、城市化進程等方面的發展潛能。在中(zhōng)國高速增長期的相當長時期内，高增長靠的是高投資(zī)，而高投資(zī)主要由基建、房地産、出口等驅動。經濟由高速轉到中(zhōng)速，這些結構性潛能逐步減弱。轉入中(zhōng)速增長期後，需要有新的結構性潛能替代，這就是我(wǒ)們通常說的增長動能轉換。
發達經濟體(tǐ)增長對宏觀刺激政策有更多依賴，因爲它們的結構性潛能已經很少了，增長主要靠更新性需求拉動，如房子破了，需要翻修；汽車(chē)老了，換個新的，等等，靠邊際更新維持經濟增長。美國在發達經濟體(tǐ)中(zhōng)增速相對高一(yī)些，一(yī)是有創新，大(dà)部分(fēn)創新首先出現的美國；二是過去(qù)一(yī)些年有移民，帶來了更多的需求和低成本供給。如果中(zhōng)國某個時候不得不主要依賴刺激政策維持增長，應該是已經進入低速增長期了。
所以，對現階段的中(zhōng)國經濟，不論是短期内應對疫情沖擊穩增長，還是未來一(yī)個時期保持中(zhōng)速增長，着眼點、立足點都應轉到結構性潛能。我(wǒ)們還有結構性潛能可用，還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴刺激政策的地步。任何時候都會有宏觀經濟政策，但在促進增長意義上，這類政策仍是短期和相對次要的，且應與結構性潛能相配合。平時都在講中(zhōng)國仍處在重要戰略機遇期，但一(yī)遇到問題還是盯住刺激政策，多少有點令人費(fèi)解。
04 五到十年 中(zhōng)國最大(dà)的結構性潛能就是都市圈建設
鳳凰網财經：那麽中(zhōng)國的這個結構性潛能應該從哪裏釋放(fàng)？
劉世錦：進入中(zhōng)速增長期後，結構性潛能的内容将發生(shēng)很大(dà)變化。從空間角度看，今後五到十年，最大(dà)的結構性潛能就是都市圈和城市群加快發展。
所謂都市圈，在空間形态上，簡單地說，就是在一(yī)小(xiǎo)時通勤圈，或已有核心城市周邊50-70公裏左右範圍内（當然，不同地理環境有較大(dà)彈性），發展起一(yī)批小(xiǎo)鎮或若幹小(xiǎo)城，相互連接後形成新的城市網絡體(tǐ)系。
比如，在北(běi)京周邊50-70公裏的範圍内，在環首都經濟圈——包括北(běi)京到天津、北(běi)京到保定，雄安新區等——節點性城市之間，建起幾十甚至上百個小(xiǎo)鎮，彼此之間用軌道交通連接，然後形成一(yī)個城市網絡，基礎設施、公共服務，硬的軟的全都上去(qù)，形成一(yī)種新的城市形态。形态上來講，是小(xiǎo)分(fēn)散大(dà)集中(zhōng)。一(yī)方面把原來核心城市裏太擁堵的、很多功能都不夠集中(zhōng)的，可以分(fēn)解出去(qù)；另一(yī)方面，在都市圈範圍内，特别是這些小(xiǎo)鎮可以吸收大(dà)量人口。中(zhōng)國将來形成三五千萬人的大(dà)都市圈、或者大(dà)都市圈構成的城市帶，是完全可能的。
中(zhōng)國的城市化率達到60%，還有大(dà)約20個百分(fēn)點的上升空間。但近幾年的城市化進程，一(yī)方面，集聚效應加強、生(shēng)産率提升；另一(yī)方面，則是已有的大(dà)型超大(dà)型城市内部結構性矛盾加劇，甚至到了不可持續的地步。
房價飙升，帶高城市運營成本，各類産業競争力相應受損。高房價吸收了大(dà)量社會購買力，脫實向虛的資(zī)源流向長期難以扭轉。制造業和部分(fēn)服務業由于成本壓力不得不從城市核心區退出，又(yòu)面臨着既要降低成本，又(yòu)不能遠離(lí)供應鏈網絡的兩難選擇。
城市的老齡化加快，很多老年人想到郊區找一(yī)個面積大(dà)一(yī)點、成本低一(yī)點、環境好一(yī)點的生(shēng)活居所，但難以如願。與此同時，大(dà)量年輕人在城市核心區買不起房，不得不到邊遠地區租房買房，每天上下(xià)班承受很大(dà)通勤壓力。
而且随着城市核心區人口密度增加，除了高房價外(wài)，擁堵、污染、生(shēng)活環境品質下(xià)降等城市負外(wài)部性增加，居民的實際生(shēng)活質量感受與收入和消費(fèi)水平的提高并不對應。面對嚴重霧霾，人們提出這樣的問題：我(wǒ)們吃飽了、穿暖了，生(shēng)活水平有了很大(dà)提高，爲什麽呼吸一(yī)口新鮮空氣反而難了。
如果上述結構性矛盾無法解決或有所緩解，作爲集聚效率最高的大(dà)型超大(dà)型城市，對将要進城的農村(cūn)人口和其他城市人口，已經騰不出多少空間了。事實上，近些年來這樣的空間正在被壓縮。
顯然，我(wǒ)們正面臨着持續推進城市化進程、提高全社會資(zī)源配置效率與既有城市結構性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中(zhōng)，加快建設都市圈是一(yī)個必然選項，準确地說，是一(yī)個逼出來的、不得不采取的選項。
05 都市圈每年至少帶動經濟增長0.5到1個百分(fēn)點
鳳凰網财經：都市圈能爲經濟增長帶來多大(dà)的影響？
劉世錦：大(dà)都市圈的發展，重點是這個圈，因爲核心城市部分(fēn)已經差不多了。通過“圈”與核心城區的結構調整和再平衡，可以提升城市發展的空間、質量、效率和可持續性。具體(tǐ)說，有幾個好處：
有利于産業結構調整，特别是制造業在降成本的基礎上提高專業化水平；
有利于人口結構調整，大(dà)幅度改善居住環境和生(shēng)活品質；
有利于職住平衡，減緩擁堵、污染和通勤壓力；
有利于進城農民工(gōng)和其他外(wài)來人口改進居住條件，獲取應有的基本公共服務；
有利于擴大(dà)投資(zī)和消費(fèi)需求，提高已有産能利用率，形成重要的經濟增長新動能；有利于帶動創新和綠色發展，促進生(shēng)産生(shēng)活轉向高質量、可持續、有韌性的新發展方式。
可以想象，北(běi)京周邊如果建設幾十個、甚至上百個小(xiǎo)鎮，可以有一(yī)些養老社區；北(běi)京市區大(dà)企業總部很多，也有人提出讓他們分(fēn)散到其他地區，這比較難，但是可以分(fēn)解到周邊的小(xiǎo)鎮，北(běi)京周邊可以有航天小(xiǎo)鎮、新能源小(xiǎo)鎮、人工(gōng)智能小(xiǎo)鎮，還有一(yī)些制造業小(xiǎo)鎮——北(běi)京的制造業可以往外(wài)轉，河北(běi)、天津很多的制造業也不一(yī)定非要在縣城裏邊，也是要集聚。現在制造業在空間上都是集聚的，就是要集聚到這些大(dà)都市圈的小(xiǎo)鎮裏來：一(yī)方面成本可以降低，另一(yī)方面可以分(fēn)享專業化分(fēn)工(gōng)的好處。
從帶動經濟增長的角度講，大(dà)都市圈所帶動的需求是綜合性的：房地産投資(zī)、基建投資(zī)、制造業投資(zī)。
但如果把都市圈發展僅僅理解爲擴大(dà)需求、調整産業和人口布局，那就低估了其應有的潛能和意義。在技術進步、綠色發展的大(dà)背景下(xià)，這一(yī)輪都市圈發展應該也完全可以不重複發達國家的老路，而走出一(yī)條具有中(zhōng)國特色和時代特色的綠色發展新路。從城市規劃、能源、交通、建築到各類産業發展，都可以采用綠色發展的理念、技術、工(gōng)藝、材料、設備、方法等，如無廢城市、海綿城市、分(fēn)布式可再生(shēng)能源、被動式建築、新型空調等。在資(zī)金籌措上，采取綠色融資(zī)辦法。還可積極探索生(shēng)态資(zī)本服務價值核算方法，使之可度量、可貨币化、可交易，推動綠色發展由主要是政府提供的公共産品轉向企業個人能夠日常進行的經濟行爲。
可以算一(yī)下(xià)賬：今後十年，僅僅都市圈的發展，給中(zhōng)國經濟每年提供的增長動能，保守估計，每年也會有0.5到1個百分(fēn)點。
06 都市圈建設需要在六個方面深化改革、調整政策
鳳凰網财經：那麽都市圈建設需要如何推進，目前還有哪些困難？
劉世錦：都市圈建設面臨不少思想觀念、體(tǐ)制機制和政策方面的阻力與約束，需要深化改革去(qù)解決。
首先，加快大(dà)城市城鄉結合部的農村(cūn)土地制度改革。十八屆三中(zhōng)全會明确提出，農村(cūn)集體(tǐ)建設用地與國有土地同價同權、同等入市，同時也要創造條件使宅基地流轉。近些年雖有探索，但進展不及預期。面對建設都市圈的緊迫需求，大(dà)城市周邊城鄉結合部的農村(cūn)土地制度改革不能再拖下(xià)去(qù)了。都市圈建設過程中(zhōng)，除特定公共用途要由國家征地外(wài)，一(yī)般應通過集體(tǐ)土地直接入市滿足需求。
土地管理法已對集體(tǐ)建設用地入市開(kāi)了口子。宅基地流轉目前仍限于集體(tǐ)組織内部，而真正的需求是在外(wài)部。有觀點認爲宅基地屬于集體(tǐ)财産，隻能在集體(tǐ)組織内部流轉。依此邏輯，國家所有的土地也隻能在國有機構之間直接流轉，那還有什麽個人住房交易和房地産市場。宅基地流轉過程中(zhōng)可能出現的問題完全可以有的放(fàng)矢地加以解決，不能因爲這些問題而回避這項改革。理論和實踐都證明，農村(cūn)集體(tǐ)土地進入市場才能真正保護農民利益，因爲不流轉不交易農民利益是多少都搞不清楚。
由來已久的小(xiǎo)産權房問題也無法再回避了。說小(xiǎo)産權房不符合規劃，确實如此，本來就不允許蓋，當然不可能有規劃。但需要問一(yī)個基本問題：農民是否有在屬于自己的土地上蓋房子的權利？如果真正承認農民對土地的集體(tǐ)所有權，這個問題并不難回答。改革初期的聯産承包制，就是把農民在自己的土地上生(shēng)産什麽、如何生(shēng)産的權利還給農民。而現在面臨的問題，是能不能把農民在自己的土地上是否蓋房子、如何蓋房子的權利還給農民。把這些權利還給農民了，并不意味着他們一(yī)定要蓋房子、一(yī)定要流轉宅基地，而是承認、保護他們的本應有的選擇權。農民蓋房子，也包括在國有土地上蓋房子，都要服從于國家建設規劃，這是另一(yī)個層面的問題。所謂的小(xiǎo)産權房問題，首先是該給農民的權利不給，疊加了不符合國家建設規劃，一(yī)個錯誤引出了另一(yī)個錯誤。解決這一(yī)問題，要從頭開(kāi)始，正本清源，在農村(cūn)土地制度改革、建設都市圈的大(dà)框架下(xià)，應給農民的權利要給，應繳的稅費(fèi)要繳，不符合規劃的要糾正，把小(xiǎo)産權房問題解決與都市圈小(xiǎo)鎮小(xiǎo)城住宅建設統籌推進。
第二，優先完善都市圈農村(cūn)社會保障體(tǐ)系。對農地入市、宅基地流轉，人們一(yī)個擔心是有的農民會不會居無定所，影響穩定。過去(qù)長時期内，我(wǒ)們把農村(cūn)土地作爲農民安身立命的最後屏障，城裏找不到工(gōng)作了，還可以回到農村(cūn)。這在過去(qù)是有道理的。随着市場經濟的成熟和現代社會保障體(tǐ)系的發展，我(wǒ)們完全可以用現代社會保障體(tǐ)系替代農村(cūn)土地這種原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地資(zī)源解放(fàng)出來，實現高效率的配置利用。農地入市、宅基地流轉獲取的收入，應優先用于完善相應地區農村(cūn)人口的社保體(tǐ)系，使他們與城裏人一(yī)樣不再依賴于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，由更爲有效和穩定的社會安全網托底。
第三，以強有力的制度政策措施防範以權謀私的腐敗行爲。在城鄉結合部搞農地入市、宅基地流轉，有些握有權力的幹部會不會借機撈好處、搞腐敗，也是大(dà)家所擔心的。以往此類問題不僅存在，有些地方還相當嚴重。近年來反腐敗力度加大(dà)，情況好轉，但制度建設、政策措施必須挺在前面。可對一(yī)定級别的黨政領導幹部在城鄉結合部的房屋交易行爲實行嚴格審查制度，增強透明度和社會監督。對相關腐敗案件從嚴懲處，并加強曝光，以起到警示作用。
第四，推動農村(cūn)基層治理結構的改革轉型。農村(cūn)集體(tǐ)土地的所有權歸集體(tǐ)組織，但這些年農村(cūn)基層組織治理能力不足，有些地方家族勢力過大(dà)，管理混亂，集體(tǐ)财産收入被裝進少數幹部腰包的事例時有披露。此外(wài)，随着由農村(cūn)轉爲城市，傳統的農村(cūn)治理結構向城市社區治理結構轉型也勢在必行。所以，都市圈建設過程中(zhōng)，要加強相關農村(cūn)基層組織建設，遏制基層腐敗，完善鄉村(cūn)基層民主選舉制度，認可并保障農民的合法權益，提高透明度，加強監督監管，集體(tǐ)經濟組織管理和行政管理職能也要适當分(fēn)開(kāi)。這方面已有一(yī)些成功經驗，可借鑒推廣。
第五，國土空間規劃形成機制也要改革、創新、完善。國家正在推動三規合一(yī)，很有必要，也提供了一(yī)個反思和改革的機會。空間規劃很重要，定下(xià)來就要執行，要有權威性和強制力。然而，規劃也是人制定的，人的認識具有局限性，也會出錯，因此規劃的調整和糾錯機制不可缺少，這并不否定或削弱而是增強規劃的權威性。關鍵一(yī)點是，規劃不能無視而要尊重來自市場、社會和實踐的信息。比如，大(dà)城市的城鄉結合部出現大(dà)量“違規”的城中(zhōng)村(cūn)，以緻達到法不治衆的程度，而這些城中(zhōng)村(cūn)爲衆多外(wài)來人口特别是農民工(gōng)提供了低成本居所，對城市發展、競争力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的規劃錯了還是如此之多的人民群衆的選擇錯了？又(yòu)如，近些年爲推動區域平衡發展，對人口流出的部分(fēn)中(zhōng)西部地區分(fēn)配較多建設用地指标，利用率不高，有的開(kāi)發區大(dà)量占有農地，招不來幾個像樣企業；而對人口流入、城市化潛力大(dà)的東南(nán)沿海地區，分(fēn)配的建設用地指标相對較少，導緻有項目缺土地，推動地價房價上升。這樣的政策導向是否符合市場化、城市化發展規律，是否真正有利于區域協調發展，也需要反思并做出必要調整。
建設都市圈，應在空間規劃的思路、機制和方法上做出必要調整和完善，有些地方可能需要重新規劃。近期國務院将部分(fēn)土地使用審批權下(xià)放(fàng)給省一(yī)級政府，其中(zhōng)試點永久基本農田轉爲建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分(fēn)省、自治區、直轄市人民政府批準，這些試點省區均爲都市圈發展潛力大(dà)的地區。此項重要改革将有利于地方政府從各自實際出發，集中(zhōng)利用土地資(zī)源，爲都市圈建設提供有力支持。
第六，創新都市圈建設的體(tǐ)制機制政策。建設都市圈要立足于調動市場力量，充分(fēn)發掘全社會消費(fèi)、投資(zī)和創新的潛能。政府是作用也很重要，問題是如何以正确的方式發揮正确的作用。大(dà)城市政府通常人員(yuán)素質較高，組織協調能力較強，在建設都市圈過程中(zhōng)有很大(dà)創新空間。建議試行區帶鎮體(tǐ)制，即核心城市的一(yī)個區，帶都市圈若幹個鎮，發展目标、責任、權利、利益都捆綁在一(yī)起，所帶鎮創造的GDP、财政收入、就業等，都算到區的名下(xià)；區所轄核心城區内需要疏解的功能，可優先轉到所帶小(xiǎo)鎮；同時區也要利用各種資(zī)源推進所帶鎮的規劃、建設和運營。各個區所帶鎮之間既競争、又(yòu)合作，逐步形成有活力、有創造力、可持續的發展機制。
以上幾個方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長期以來未能啃下(xià)的硬骨頭。
07特定時期，改革措施比刺激政策效果更高
鳳凰網财經：我(wǒ)們欄目名字是《危機對話(huà)》，危中(zhōng)有機，您覺得這次全球疫情，對于中(zhōng)國實現高質量發展，跨越中(zhōng)等收入陷阱，能夠提供什麽樣的改革機遇？我(wǒ)記得您去(qù)年曾經闡釋過，怎麽理解改革的機制問題其實更重要。
劉世錦：深化改革的機制很重要，應該堅持頂層設計、基層試驗。
頂層設計，主要是指方向、劃底線。
所謂指方向，應當是明确改革要有利于推動城市化進程，有利于提高全要素生(shēng)産率，有利于滿足人民群衆日益增長的美好生(shēng)活的需要。
所謂劃底線，是指堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。在此前提下(xià)，應當給地方、基層、企業和個人更大(dà)的自主選擇的空間，允許、鼓勵、保護擔當精神和創新精神，因爲究竟什麽樣的做法适合國情、省情、市情，事先并不清楚，需要通過大(dà)量試錯糾錯，才能找到對的辦法。這是中(zhōng)國改革開(kāi)放(fàng)中(zhōng)被事實證明行之有效、應當繼續堅持的一(yī)條基本經驗。
相對于短期刺激政策，改革通常被認爲是慢(màn)變量。事實證明，在特定時期，如果相關條件基本具備，與發展方向契合的改革措施也可以成爲快變量，更重要的是，這樣的改革措施所激發的增長動能不僅體(tǐ)量更大(dà)，而且效率更高、可持續性更強。
在此意義上，可以考慮推出建設都市圈的一(yī)攬子改革發展計劃，要點如下(xià)：
1 ——有關城市，重點是人口持續流入、發展潛能大(dà)的大(dà)城市或城市群，加快制定或修訂都市圈建設規劃，并盡早公布，起到提振信心、穩定預期的作用；
2 ——開(kāi)工(gōng)建設一(yī)批前期準備充分(fēn)的都市圈軌道交通、通信工(gōng)程等基礎設施建設項目；
3 ——制定規劃，并着手分(fēn)期建設主要面向外(wài)來人口特别是農村(cūn)進城人口的安居房工(gōng)程；
4 ——推動農地入市、宅基地流轉，選擇若幹小(xiǎo)鎮，開(kāi)展核心城市老齡人口下(xià)鄉養老社區建設試點；
5 ——引導、鼓勵核心城市内相關制造業、服務業企業疏解至都市圈低成本區域，通過産業集聚、轉型升級，逐步形成核心競争力突出的專業化小(xiǎo)鎮；
6 ——相應加快都市圈小(xiǎo)鎮小(xiǎo)城商(shāng)場、餐飲旅館、教育、醫療衛生(shēng)、體(tǐ)育健身、文化娛樂等基本公共服務和配套商(shāng)業服務設施的建設；
7 ——調整戶籍政策和其他人口流動管理政策，爲外(wài)來人口在都市圈小(xiǎo)鎮小(xiǎo)城安居樂業、就業創業營造有利環境；
8 ——相應推動與建設都市圈相關的各項體(tǐ)制機制改革和政策調整取得實質性進展；
9 ——可選擇粵港澳大(dà)灣區和若幹發展潛力大(dà)的省會城市作爲都市圈改革發展綜合試驗區，率先突破，取得可複制、可推廣的經驗。
初步估算，都市圈建設每年能夠爲全國經濟增長提供至少0.5到1個百分(fēn)點的增長動能，不僅爲應對疫情沖擊，更重要的是爲今後相當長一(yī)個時期中(zhōng)速高質量發展提供有利支撐。
這就是我(wǒ)現在強調的：當我(wǒ)們遇到一(yī)些困難，特别是遇到某種很大(dà)挑戰的時候，應該推出一(yī)些新的改革措施，把中(zhōng)國經濟增長的潛能釋放(fàng)出來，從而有一(yī)個中(zhōng)速的高質量的發展。現在應該是一(yī)個比較合适的時機。
