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作爲新加坡規劃核心部門，市區重建局（Urban Redevelopment Authority,
URA）執行規劃師黃玉山，嘗試用三個層次解釋這個不那麽“新加坡”的概念：
在頂層，它是綜合的土地使用和交通規劃理念；中(zhōng)觀，它涉及對交通要道與戰略通道的布局；而在微觀，它将關系到如何讓一(yī)個新城或區域自給自足。
無論怎麽解釋，都與城市規劃密切相關。當TOD這個源自歐美國家的概念染上濃重的亞洲色彩時，新加坡這座以規劃見長的國家城市，利用軌道交通爲城市開(kāi)拓出更大(dà)的發展空間。
“因爲新加坡資(zī)源十分(fēn)緊缺，必須通過細緻規劃，保證每一(yī)寸土地得到最高效利用。”負責新城規劃的建屋發展局（Housing Development Board，HDB）規劃師Stephanie說。
在他們與URA等部門共同努力下(xià)，新加坡從靠近南(nán)部的中(zhōng)心地區拓展成爲包含23個新城的“星群式”城市格局，軌道交通則作爲“血管”，将各種資(zī)源彙聚到每個市鎮，形成高度聚集的功能中(zhōng)心。
TOD“新加坡模式”也由此成型。
有效聚人、聚産的TOD理念，不僅滲入新加坡城市發展的細節，也重塑着城市風貌。
在此之前，新加坡曾以機動車(chē)出行爲主，直到1987年才出現首條地鐵線路；而如今，在人均GDP超2.5萬美元城市中(zhōng)，新加坡不僅人均VKT（Vehicle Kilometers Traveled，機動車(chē)行駛公裏數）最低，每年人均軌道交通行程也最長。
改變仍在繼續。2019年3月，新加坡對外(wài)公布總體(tǐ)規劃圖草案（Draft Master Plan）。市民組隊前往URA中(zhōng)心展廳，爲公示中(zhōng)的新規寫下(xià)建言。其中(zhōng)一(yī)塊主題爲“便捷與可持續交通”的展闆，呈現出新加坡全新的交通藍(lán)圖——諸如Car-lite（減少用車(chē)）城市、公交與軌道優先走廊（Transit Priority Corridor）等新概念，勾勒出一(yī)個未來綠色出行和步行城市（Walkable City）的面貌。
“可能與其他城市不同的是，新加坡在進行包括交通在内的城市規劃時，通常是以50年甚至更長時間爲考慮範疇，政府通過精細規劃、投入大(dà)量資(zī)金，爲其落地給予‘兜底’。”陸路交通管理局（Land Transport Authority,
LTA）戰略規劃主管麥景昇指出。
更值得一(yī)提的是，軌道交通在幫助新加坡成功開(kāi)發新城的同時，最終的落腳點，依然是以滿足人的需求爲根本遵循。
城市擴張，從“爬行”到“蛙跳”
“想了解新加坡的未來，要看榜鵝新城。”在解釋新加坡版TOD時，Stephanie數次提到。
榜鵝（Punggol）新城位于新加坡東北(běi)角，距樟宜國際機場不遠，周遭仍處于開(kāi)發狀态——商(shāng)業區尚待完善、榜鵝電(diàn)子産業園企業還未完全入駐，但大(dà)量人流已湧入開(kāi)往新城的地鐵。
在新加坡，類似榜鵝這樣的新城，并沒有遭遇“空城”“鬼城”命運。自1960年起，新加坡先後4次推出新城打造計劃，皆有效完成了新城重要使命——緩解與疏散新加坡中(zhōng)心地區過于集中(zhōng)的人口。
這種改變來得并不容易。最初，政府大(dà)興土木，通過組建HDB在離(lí)中(zhōng)心區域更遠的地方修建大(dà)量“組屋”，以此推動新城發展。到上世紀80年代，新加坡已經按照這種思路打造了13個新城。但數據顯示，直到1990年前後，城市人口密度才實現總體(tǐ)顯著下(xià)降。而這主要得益于當時三條主要地鐵線路的開(kāi)通。
也正是從這個時期開(kāi)始，新加坡短短30年的軌道交通史，開(kāi)始與城市規劃“無縫銜接”。
“軌道交通代表的是一(yī)種綜合、集約式的規劃方式。”麥景昇指出，“土地資(zī)源稀缺是新加坡規劃的前提，要盡量把土地發展集中(zhōng)在地鐵線上。”
事實上，TOD本身就是一(yī)種層級式發展理念。所謂層級，就是爲城市發展提供一(yī)些“焦點”——區域中(zhōng)心。新加坡在規劃時，通過這個理念使得住房、商(shāng)業、公共服務等城市核心功能最大(dà)限度地集中(zhōng)在地鐵站周圍，并形成真正的綠色出行城市。
“在城市規劃中(zhōng)，功能是關鍵。”新加坡國立大(dà)學李光耀公共政策學院副教授顧清揚也表示，“軌道交通的重要之處在于，它能夠将城市不同功能連接起來，這讓城市有了合理配置功能、将功能分(fēn)散布局的基礎。”
借助軌道交通布局，新城成功發展的更大(dà)紅利，是讓新加坡擺脫了城市“圈層型”擴張的夢魇。
“當城市面臨擴張需求時，大(dà)部分(fēn)城市訴諸一(yī)寸土地一(yī)寸土地地向外(wài)推開(kāi)，這種‘圈層型’結構，在爲城市帶來集約發展紅利的同時，也引發諸多城市病。”顧清揚說，“是軌道交通讓城市擴張從‘爬行’變爲‘蛙跳’。”
眼下(xià)，除去(qù)金融服務業最爲集中(zhōng)、位于新加坡南(nán)側的中(zhōng)心地區（Central Area），在城市西、北(běi)、東三個方向各有一(yī)個區域中(zhōng)心，23個新城照扇形大(dà)骨架分(fēn)散排布，形成類似“星群”結構。
這種有點有面的城市形态，也進一(yī)步推動“花園城市”形成——由于新城無需連片，新城之間原始的綠地與灘塗地資(zī)源得以保全，這不僅構成新加坡“城市綠肺”，也爲市民提供了更多開(kāi)敞空間。根據最新規劃，在人口密度高居全球前三的新加坡，到2030年，90%的家庭周圍400米以内将有公園。
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在這樣的體(tǐ)系下(xià)，新加坡的城市肌體(tǐ)健康且精密地成長。
規劃要早，過程要“留白(bái)”
要實現TOD模式，關鍵在于讓軌道交通真正成爲城市流量入口。如果私家車(chē)比行人擁有更高路權，要想讓軌道交通引導城市發展，幾乎無從實現。
新加坡公路占土地面積超12%，政府通過推行汽車(chē)配額制、征收上路稅等措施，直接減少了路上車(chē)輛，還通過一(yī)種電(diàn)子道路計費(fèi)系統ERP，對不同路段征收不同過路費(fèi)，間接調整路上車(chē)輛結構。最終目标是，引導更多人從地上走進地下(xià)、搭乘地鐵。
在ERP設計者Menon看來，這一(yī)套系統之所以能在新加坡平穩落地，主要歸功于“提早規劃”。
據他介紹，早在上世紀70年代，新加坡就引進ERP前身——地區許可制度(ALS)。當時，新加坡機動車(chē)保有量還不高，市民對公共交通需求旺盛。趁這一(yī)時機，政府加深了市民對于公共交通的接受度高于機動車(chē)的印象，爲随後一(yī)系列政策實施鋪路。
這樣提早規劃和提早預見，确保了公共交通發展的時機，但僅有時機是不夠的，還要做大(dà)量協調工(gōng)作。
新加坡規劃的時間線以50年爲基礎單位，在如此長的時間軸中(zhōng)，情況不可能一(yī)成不變。況且，TOD實踐中(zhōng)涉及部門衆多，需要協調的内容龐雜(zá)，小(xiǎo)至各方建設進度難以匹配、大(dà)到利益沖突與博弈都時有發生(shēng)。要保障具體(tǐ)規劃落地，需要在開(kāi)發建設過程中(zhōng)不斷協調。比如，誕生(shēng)于上世紀60年代 、始建于上世紀70年代的濱海灣，盡管已經成爲世界聞名的打卡景點，但到現在仍在不斷進行新的建設與調整。
基于此，新加坡設置了一(yī)套有利于“持久戰”的架構。
在新加坡，幾乎很難從一(yī)個部門完整地提取關于某一(yī)項規劃的全部信息，因爲所有規劃都是各部門協作完成。
由于同樣隸屬國家發展部，負責概念總藍(lán)圖（Concept Plan）、總體(tǐ)規劃圖草案與區域規劃的URA和負責具體(tǐ)市鎮規劃的HDB能夠有效協作。而在每一(yī)個具體(tǐ)市鎮規劃過程中(zhōng)，HDB一(yī)般會召集負責陸路交通的LTA，以及負責綠化、醫療、學校等的各政府部門相關人員(yuán)組成一(yī)個委員(yuán)會，由一(yī)個總規劃師牽頭，推動商(shāng)讨。當意見無法達成一(yī)緻時，可能會請求相應部委給予意見，還有可能訴諸内閣，進行更大(dà)範圍讨論。
一(yī)系列案例可以看出，新加坡在着眼于長遠規劃和靈活處理具體(tǐ)規劃細節之間的關系。
組屋就是一(yī)個典型的“新加坡式”規劃案例。超過80%的新加坡市民獲益于這個世界有名的公屋模式，也因此，組屋能夠有效引導人員(yuán)流動，成爲調整城市發展的重要工(gōng)具。
對于待規劃的片區，HDB通常會分(fēn)批次、有步驟地建造組屋。而若看單次開(kāi)放(fàng)房源，又(yòu)通常會既包括已成熟區域，又(yòu)包括新城地區。通過控制房屋供給，HDB可以幫助調整各個新城的發展步調，讓“對的時間、對的人出現在對的地點”。
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再以榜鵝新城爲例，Stephanie的團隊采取的是片區式規劃思路——未開(kāi)發地區将用于未來調整。盡管這些地區的輕軌站已修建完畢，但依然維持關閉狀态，直到其周邊配套完成後，才會加入運營。
另外(wài)一(yī)個例子是在現有開(kāi)發中(zhōng)爲未來留下(xià)“鎖眼”。據Menon介紹，在新加坡商(shāng)業中(zhōng)心烏節路地鐵站，預留了一(yī)種叫作“敲除闆”（Knock-out Panel）的結構。對于晚于地鐵站修建的購物(wù)中(zhōng)心或其他建築來說，可以直接敲除這一(yī)結構，在最小(xiǎo)化影響前提下(xià)，接入地鐵站。
“強政府”，不等于“弱市場”
因地制宜、因時制宜，讓新加坡在背靠軌道交通進行城市規劃建設時，顯得充滿動感且不失區域特色。但一(yī)切的核心，還在于以滿足人的需求爲根本遵循。
HDB中(zhōng)心所在的大(dà)巴窯（Toa Payoh）地鐵站，距烏節路僅三站距離(lí)。即便是工(gōng)作日下(xià)午，站前商(shāng)業體(tǐ)中(zhōng)也人流如織。商(shāng)業體(tǐ)中(zhōng)親民的服裝品牌、電(diàn)子商(shāng)品店(diàn)、與通過整合路邊攤形成的“美食廣場”構成了主要業态；而在地鐵站另一(yī)側，是一(yī)個寬敞的公交集運站——這兩種功能幾乎構成了新加坡大(dà)部分(fēn)社區型地鐵站的“定式”。
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一(yī)個地鐵站具體(tǐ)應該放(fàng)什麽，基本上都能在規劃中(zhōng)找到答案，這主要源于新加坡“強政府”規劃模式。與此同時，在規劃的每個細節中(zhōng)，市場的聲音也很“響亮”，因爲這些聲音代表的就是人的需求。
比如，在新城選址時，更多依靠的是供需關系科學的調研與專業計算，而非單純對交通、距離(lí)等因素的考量。每個區域中(zhōng)心的迅速發展，也都是立足于當地産業基礎與市民需求。
榜鵝新城新片區規劃中(zhōng)，包含了一(yī)所新學校的建設。Stephanie介紹，大(dà)部分(fēn)新加坡學校都是公立學校，如果需要引進，基本上與教育局協商(shāng)就可以實現。但要作出“引入學校”這個決定，則源自市場反饋的數據：
事實上，HDB通常會在組屋入住前15~20年就開(kāi)放(fàng)預定，根據預定數據獲得某一(yī)地區完整的人口畫像，并以此判斷這個區域是更需要學校還是養老機構，或其他配套的基礎設施。
“在進行規劃前，我(wǒ)們通常還會從人力資(zī)源部獲取一(yī)個地區的社會人口數據，比如工(gōng)作人口占比等，我(wǒ)們也會與電(diàn)信、交通公司合作，了解用戶移動模式、地區流量，這些都是我(wǒ)們進行下(xià)一(yī)步規劃的基礎。”黃玉山指出。
大(dà)量具體(tǐ)數據，讓規劃部門有了精确規劃的底氣和依據。他們甚至會詳細到規劃某個地區某個商(shāng)鋪的具體(tǐ)用途，到底是用作發廊還是餐廳，以此保證每個社區供需基本平衡。
在新加坡，一(yī)種普遍認知(zhī)是：強政府與市場不僅不沖突，相反，由于專業規劃團隊的存在，讓規劃能夠滿足甚至超前預測市場的需求變化，在此情況下(xià)引導市場發展，也更好地滿足人的需求。
黃玉山提到，位于海軍部（Admiralty）地鐵站附近的新型住宅形态——海軍部村(cūn)莊（Kampung Admiralty），爲了滿足養老需求，醫療養老機構被引入站城一(yī)體(tǐ)空間中(zhōng)。但政府隻給這些機構運營者30年牌照，目的是應對将來可能出現的人口結構變化。
“這樣做的好處是，讓運營商(shāng)也能提前了解到30年後可能出現的狀況，提前做好準備。畢竟，如果他們沒有根據實際情況作出改變，也可能會面臨顧客減少、營收惡化的情況。”
步行城市，打通“最後一(yī)公裏”
然而，并不是每個城市都能效仿新加坡的高投入模式。而且，新加坡軌道交通在通達性上，依然存在改善空間。
在新加坡，高投入是其維持城市高水平發展的先決條件。爲改善地鐵運營和提供更好服務，LTA近幾年逐漸将地鐵營運資(zī)産從SBS與SMRT兩家公司回收，以新地鐵融資(zī)框架（New Rail Financing Framework）方式,将更多主動權握在自己手上。
據麥景昇介紹，LTA不希望運營公司太過考慮盈利導向的運營方式，因爲新加坡地鐵也開(kāi)始面臨老化問題，由于顧及成本，運營公司通常不願支付巨額費(fèi)用來維修或提升相關設備和系統。目前，新加坡地鐵的目标僅僅是實現“車(chē)票(piào)收入覆蓋運營成本”。
即便在這種高投入情況下(xià)，新加坡軌道交通的連接性仍沒有做到盡善盡美。
在新加坡旅遊，打車(chē)仍然是更便捷的交通方式。在新加坡生(shēng)活數十年的顧清揚也承認，在“最後一(yī)公裏”問題上，新加坡仍有改善空間——他每天從家到學校上班，在地鐵上花費(fèi)的時間與從地鐵站走路到學校花費(fèi)的時間幾乎相當。
根據2013年《陸路交通總體(tǐ)規劃》,
到2030年，新加坡将力求每10戶居民中(zhōng)有8戶居住在距離(lí)地鐵站步行10分(fēn)鍾以内的區域。與此同時，地鐵裏程數将從現在的240公裏增至360公裏。顯而易見，這項新規劃在着手解決“最後一(yī)公裏”問題的同時，也意味着新加坡需要投入更多資(zī)金。
造成這種問題的一(yī)個原因是，在解決到達性問題時，新加坡主要是從地鐵本身來考慮，騎行、步行系統僅是補充。盡管步行城市的目标已被寫入新一(yī)輪城市總規中(zhōng)，但在新加坡實際操作中(zhōng)，這種對路權的再分(fēn)配，還處于試點階段。
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新加坡社科院經濟學副教授Walter Edgar Theseira指出，這已經引發新加坡的反思——
長期以來，新加坡隻通過規劃地鐵線路來解決連通性問題，私營公交、慢(màn)行系統等方式被局限在很小(xiǎo)的範圍内。
基于此，步行城市的目标對于新加坡而言，将是一(yī)個龐大(dà)工(gōng)程。在現有明古連試點的礎上，新加坡還将開(kāi)辟更多步行和騎行專用路徑，從而形成覆蓋全新加坡的網絡。
在麥景昇看來，通過打造慢(màn)行系統增加TOD輻射範圍的同時，也能在全社會強化一(yī)種新思維方式。“這是一(yī)個信心的問題。”他說，“地鐵成網後能夠産生(shēng)‘網絡效應’（network effect），市民出行的第一(yī)反應就是軌道交通。由此出發，全社會在尋求發展時，會更加關注TOD這種更可持續的模式。”
眼下(xià)，新加坡政府也開(kāi)始引入更多地産商(shāng)和規劃者共同進行TOD城市開(kāi)發，解決财政高投入高補貼問題，讓地産商(shāng)在通盤規劃時有更大(dà)靈活性和自主權。
此外(wài)，新加坡還嘗試用更多方法進一(yī)步提高地鐵使用率。比如，與橫貫南(nán)北(běi)的軌道優先走廊相匹配的是，機動車(chē)道被移至地下(xià)，地面則用于公交車(chē)、自行車(chē)與行人通行。更加“行人友好”的環境下(xià)，軌道交通的重要性也會得到空前提升。
把軌道交通刻進城市“基因”裏——這是許多與麥景昇一(yī)樣的規劃者，對新加坡未來的共同期許。 pictureIds